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第二章 水资源规划

详细介绍

  本章共6条,是关于水资源规划的规定。随着经济社会的发展,对水资源的需求急剧增长,缺水和水环境恶化的压力不断增加,为了合理开发、利用、配置、节约和保护水资源,减少用水矛盾,使经济社会发展与水资源的状况相适应,必须强化水资源的宏观管理。为此,《水法》中专门设立了“水资源规划”一章,明确要求开发、利用、节约、保护水资源和防治水害要按照流域、区域统一制定规划,国家制定全国水资源战略规划,并就规划的种类、制定权限与程序、规划的效力与实施等问题以及水文、水资源信息系统建设、水资源调查评价等水资源管理的基础性工作作了具体规定。

  

  第十四条国家制定全国水资源战略规划。

  开发、利用、节约、保护水资源和防治水害,应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划;区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。

  前款所称综合规划,是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。前款所称专业规划,是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划。

  【释义】本条是对水资源规划体系的规定。

  一、以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展,为全面建设小康社会提供有力支撑和保障,是我国新时期水利改革与发展战略目标。开发、利用、节约、保护水资源和防治水害事关经济社会发展的大局和人民群众的根本利益,必须全面规划、统筹安排,即要根据水资源的基本状况和国民经济及社会发展对水资源的各项需求,统一制定规划,确定水资源开发、利用、治理的中、长期目标,并规定实现目标的分步计划。通过规划的制定和执行,为经济社会发展提供五方面的基本保障:一是饮水保障,要优先满足城乡人民生活用水的要求,为城乡居民提供安全清洁的饮用水,改善公共设施和生态环境,逐步提高生活质量;二是经济社会对防洪保安的要求,保障人民生命财产的防洪安全;三是水对粮食安全的保障,基本满足粮食生产对水的需求,改善农业生产条件,为我国粮食安全提供水利保障;四是基本满足国民经济建设用水需求,保障经济持续、快速、健康发展;五是努力满足改善生态环境用水需求,逐步增加生态环境用水,不断改善自然生态和美化生活环境,努力实现人与自然的和谐与协调。本条共分3款,明确了国家和流域、区域的规划包括全国水资源战略规划;流域或者区域的综合规划;流域或区域的专业规划。各项规划之间相协调和衔接,构成水资源规划体系。

  二、本条第1款规定了国家制定全国水资源战略规划。该款是在全国人大常委会审议《水法》过程中,根据部分委员的建议增加的。我国水资源时空分布不均,且水资源分布与经济社会发展布局不对称。水资源不足是制约我国经济社会发展的重要因素,为解决大江大河流域间的重大水资源调配和布局问题,仅有流域或者区域的水资源规划是不够的,还应当制定全国的水资源战略规划。因此,规划不仅要在流域、县级以上地方行政区域组织进行,更需要在全国规划层次和范围内组织进行。全国的水资源战略规划是宏观规划,主要是在查清我国水资源及其开发利用现状、分析评价水资源承载能力的基础上,根据水资源的分布和经济社会发展整体布局,计划水资源的配置和综合治理问题。目前,由国家发展与改革委员会和水利部牵头,有关部委和各省参加,正在编制的全国水资源综合规划实质就是全国水资源战略规划。举世瞩目的南水北调工程,需要贯通长江、淮河、海河、黄河,实现跨流域调水,就必须在全国水资源战略规划的基础上进行。

  三、本条第2款规定了流域规划和区域规划的法律地位和作用。开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害应当按流域、区域统一制定规划,从事上述水事活动必须服从流域、区域规划。该款还规定了流域、区域规划均包括综合规划和专业规划两大类。

  四、本条第3款规定了综合规划与专业规划的内涵。综合规划是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的兴水利、除水害的总体部署,专业规划包括防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划,是上述水事活动的具体依据。

  

  第十五条流域范围内的区域规划应当服从流域规划,专业规划应当服从综合规划。

  流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划,应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调,兼顾各地区、各行业的需要。

  【释义】本条是对水资源规划之间和水资源规划与有关规划之间关系的规定。

  一、水资源具有流域性、多功能性和不可替代性,这就使得开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的各项活动相互联系、形成整体。因此,在上下游、左右岸、各行各业之间存在着局部与整体、趋利避害、协调平衡问题。为了保证国家整体利益并统筹兼顾各方利益,本条规定了流域规划与区域规划、专业规划与综合规划之间的关系,并规定了流域规划、区域规划与其他相关的总体规划相协调的关系。

  二、本条分两款,第1款按照局部必须服从整体、专项必须服从综合的原则和对水资源加强统一管理的要求,规定了流域范围内的区域规划应当服从流域规划,专业规划应当服从综合规划。流域和区域的综合规划要充分考虑人口、资源、环境等要素,适应生产力发展布局的要求,处理好防洪抗旱、开源节流保护、兴利除害、排水与蓄水、供水与用水以及上游与下游、城市与农村、流域与区域等方面的需要,统筹兼顾各地区、各行业的需要。在全国人大常委会对《水法》修订审议中,有些委员提出,在推进城市化的过程中,有些地方片面追求扩大城市规模,不考虑水资源和供水的可能性,因而造成城市用水严重紧缺,不得不回过头来花更多的投资去建引水工程,建议制定城市总体规划应该和水资源开发利用总体规划相协调。所以,第2款规定了有关的水资源规划应当与国民经济和社会发展规划及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相互协调。

  

  第十六条制定规划,必须进行水资源综合科学考察和调查评价。水资源综合科学考察和调查评价,由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。

  县级以上人民政府应当加强水文、水资源信息系统建设。县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当加强对水资源的动态监测。

  基本水文资料应当按照国家有关规定予以公开。

  【释义】本条是对制定规划必须进行水资源调查评价、加强水资源信息系统建设等基础性工作的规定。

  一、本条第1款规定,制定规划必须开展水资源综合科学考察和调查评价工作。水资源综合科学考察和调查的目的是全面客观地掌握水资源的自然状况和开发利用现状,以及未来的变化趋势,客观反映水资源开发利用中存在的问题。水资源调查评价成果是开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的依据。因此,进行水资源规划,为经济社会发展提供水资源保障,必须进行水资源调查评价。水资源综合科学考察和调查是水行政主管部门的职责,同时又涉及多部门、多学科的工作,所以由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。20世纪80年代,我国由水利部组织进行了第一次全国性的水资源调查评价,提出《中国水资源评价》等成果,基本摸清了我国水资源状况。

  二、本条第2款和第3款规范了水文和水资源信息工作。水文、水资源信息是制定规划的依据和重要基础,是提供水资源数量、质量和可利用量的基础,提供对现状用水方式、水平、程度、效率等评价成果的基本依据,为需水预测、节约用水、水资源保护、供水预测、水资源配置提供可靠的分析成果。由于水资源的时空分布和开发利用状况是变化的,尤其在我国北方地区近来变化较大,因此,必须加强对水资源的动态监测,运用现代化的技术手段和先进的信息技术,加强水文、水资源信息监测系统建设,要实行水资源数量与质量、供水与用水、排污与环保相结合的统一监测网络体系,建立和完善供、用、排水计量设施,建设现代化水资源监测系统。水文资源是国家基本资料的重要组成部分。为了充分发挥水文资料的作用,更好地为国民经济和社会发展服务,基本水文资料应当按照国家有关规定予以公开。

  

  第十七条国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划,由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制,报国务院批准。跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划,由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制,分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后,报国务院水行政主管部门审核;国务院水行政主管部门征求国务院有关部门意见后,报国务院或者其授权的部门批准。

  前款规定以外的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划,由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制,报本级人民政府或者其授权的部门批准,并报上一级水行政主管部门备案。

  专业规划由县级以上人民政府有关部门编制,征求同级其他有关部门意见后,报本级人民政府批准。其中,防洪规划、水土保持规划的编制、批准,依照防洪法、水土保持法的有关规定执行。

  【释义】本条是对开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的各类规划的编制和审批权限的规定。

  一、本条第1款规定了国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划,跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划的编制和审批权限;第2款规定了第一款以外的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划的编制、批准和备案权限;第3款规定了专业规划的编制和审批权限。制定水资源规划要在对水资源全面评价的基础上统筹考虑上下游、左右岸、城市和农村、流域和区域、兴利和除害的关系,发挥水的多种功能,协调好生活、生产经营和生态环境用水。

  二、国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划,由国务院水行政主管部门会同国务院计划行政主管部门及其他有关部门,并且会同该流域内各省、自治区、直辖市人民政府编制。国家确定的重要江河的流域综合规划的批准权在国务院,因此上述流域综合规划必须报国务院批准。比如黄河流域综合规划,就应由水利部会同国务院有关行政主管部门和黄河流域的省级人民政府编制并报国务院批准。

  跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划,按照流域管理机构的分工管辖范围,由有管辖权的流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制,分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后,报国务院水行政主管部门审核;由国务院水行政主管部门征求国务院其他有关部门意见后,报国务院或者国务院授权的部门批准。比如黑河流域综合规划就是由黄河水利委员会会同甘肃省和内蒙古自治区的水行政主管部门及有关部门编制,并分别经两省、区人民政府审查后报水利部审核,水利部征求国务院有关部门意见后报国务院批准。上述规定是在总结原《水法》施行14年以来的实践经验后形成的,这样规定既可以防止无序开发又可以避免区域之间的利害冲突,同时还可以按照分级管理的原则,保证流域范围内的区域规划服从流域规划。

  三、本条第1款规定以外的江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划,由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制,原则上应由流域所在行政区域的地方水行政主管部门会同同级有关部门和该流域范围内的地方人民政府编制。如闽江流域基本在福建省内,就应由福建省水利厅会同省有关部门和在该流域内的福州、南平、三明、建阳等城市人民政府编制。本款规定流域综合规划的批准权在本级人民政府或政府授权的部门,并报上一级水行政主管部门备案。如闽江流域综合规划就应由福建省人民政府或省政府授权的部门批准,并报水利部备案。

  四、本条第3款中所规定的专业规划,分别由县级以上人民政府的有关部门编制,并在征求同级其他有关部门意见后,报本级人民政府批准。这是因为按照政府部门的职责分工,防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等水资源开发、利用、节约、保护和水害防治工作分别由有关部门负责。因此,上述专业规划应由相关部门组织编制。但为保证专业规划符合流域综合规划并相互协调,必须报本级人民政府批准。考虑到《防洪法》、《水土保持法》中对防洪规划与水土保持规划已有专门规定,本条还专门规定了防洪规划、水土保持规划等专业规划的编制、批准依照《防洪法》、《水土保持法》的有关规定执行。

  

  第十八条规划一经批准,必须严格执行。

  经批准的规划需要修改时,必须按照规划编制程序经原批准机关批准。

  【释义】本条是对水资源规划的法律地位和效力,以及修改规划的程序和批准权限的规定。

  一、原《水法》规定,经批准的规划是开发、利用水资源和防治水害的基本依据。但长期以来,水资源规划的编制和执行一直没有得到应有的重视。因此,这次修订《水法》专门设了水资源规划一章,并作强制性规定,规划一经批准必须严格执行。

  二、由于自然条件和水资源状况在不断变化,经济社会在不断发展,因此水资源规划也应作相应的修改,以适应新形势、新情况的需要。修改规划应当符合本条第2款规定的修改程序和批准权限。这样既维护了水资源规划的严肃性和权威性,又进一步强调了修改规划的严格性,未经规定程序和批准不得随意变动规划。

  

  第十九条建设水工程,必须符合流域综合规划。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程,其工程可行性研究报告报请批准前,有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见;在其他江河、湖泊上建设水工程,其工程可行性研究报告报请批准前,县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照管理权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。水工程建设涉及防洪的,依照防洪法的有关规定执行;涉及其他地区和行业的,建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。

  【释义】本条是对建设水工程的审批程序和批准权限的规定。

  建设水工程是指在江河、湖泊和地下水源上建设开发利用水资源的各类工程。为了加强对水资源的宏观管理,确保按规划从事各类兴利除害的水事活动,本条强制性规定“建设水工程,必须符合流域综合规划。”同时分两个层次规定了建设水工程的审批程序和批准权限。第一个层次是在国家规定的重要江河、湖泊上建设水工程,要由对该流域有管辖权的流域管理机构审查,该水工程建设是否符合流域综合规划,并对是否同意该水工程签署意见。第二个层次是在其他江河、湖泊上建设水工程,由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照管理权限审查该水工程建设是否符合流域综合规划,并对是否同意建设该水工程签署意见书。

  考虑到《防洪法》第17条对在江河、湖泊上建设水工程应当符合防洪规划已作规定,所以本条规定水工程建设涉及防洪的依照《防洪法》的有关规定执行;又考虑到建设水工程还应符合其他地区和行业的有关规定,因此,本条同时规定,涉及其他地区和行业的,建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。

  

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